Г.Д. Аралов, обозреватель "КР", к.т.н. От транспортной стратегии к стратегическому планированию

Несмотря на многочисленные уверения либерал-демократов о том, что рыночная экономика эффективнее плановой, что невидимая рука рынка все расставит на свои места и решит все проблемы, мы являемся свидетелями того, как эта невидимая рука сократила вчетверо число аэропортов, привела в состояние кризиса авиационную промышленность, заполонила небо «Эрбасами» и «Боингами», пустила три четверти всех авиарейсов через Москву, уничтожила местные авиаперевозки, а по количеству аварий и катастроф вывела нашу авиацию в 2011 году на «почетное» первое место. Год назад вице-премьер Дмитрий Рогозин сделал заявление, от которого у всех причастных к авиации пробежал по спине холодок. Он заявил, что пора бы российским авиакомпаниям перестать выписывать из-за рубежа подержанные самолеты, а летать на российских лайнерах. Резко сказано, а перемен не видно. Сильна, видно, невидимая рука рынка ! А не оттого ли все эти беды, что в России нет стратегического планирования развития гражданской авиации, ввиду чего происходит некое броуновское движение, без руля и ветрил ? Т.е. планы время от времени появляются, но никто по ним не отчитывается, они не выполняются, а на смену им приходят новые планы, которые тоже не выполняются. А как у них, развитых и благополучных ? Об этом шла речь на «Стратегическом форуме гражданской авиации-2013», посвященном вопросам стратегического планирования развития гражданской авиации. Форум прошел 14 мая 2013 г. в московском отеле Renaissance Moscow Olympic Hotel. В работе Форума приняли участие представители федеральных авиационных властей, авиакомпаний, аэропортов и научных центров

Генеральный директор Центра стратегических разработок в гражданской авиации Антон Корень ознакомил аудиторию с практикой экономически развитых и развивающихся стран при стратегическом планировании на общегосударственном уровне. Он отметил, что существует 4 основных формы стратегического управления гражданской авиацией на общегосударственном уровне. Это законодательное обеспечение (например, федеральные законы, международные договоры и т.п.), нормативное обеспечение (например ФАПы), реализация частных проектов в рамках правительственных актов (например, субсидии) и государственные целевые программы развития (например, ФЦП, ГП, ФАИП).

Например, в США, воздушный транспорт которых перевозит в год 740 млн. пассажиров, разработан единый документ Destination 25, определяющий стратегические приоритеты развития отрасли в долгосрочной перспективе. Документ Destination 2025 является стратегическим планом развития отрасли. План определяет по каждому направлению стратегическую цель, целевые ориентиры, описание проблем, задачи и целевые показатели. В основе долгосрочного лежат такие ориентиры, как движение к более высокому уровню безопасности полетов, создание рабочих мест, обеспечение доступа к услугам воздушного транспорта через инновации, обеспечение развития отрасли, продвижение глобальной кооперации. В документе количественно определяются целевые показатели развития отрасли. Среди них:

- оптимизация воздушного пространства и навигационных процедур с целью повышения пропускной способности ключевых аэропортов в среднем на 10% к 2018 году,

- повышение пропускной способности основных аэропортов в период плохой погоды на 14% к 2018 году,

-обеспечение соблюдение инвестиций в размере 90% от запланированного уровня с 10% отклонения от первоначального бюджета к моменту его освоения,

- обеспечение 5% снижение среднего времени руления в основных аэропортах в соответствии с программой Future Airport Capacity Tasp,

- обеспечение регулярности полетов и производительности труда и т.д.

Далее формулируются цели, целевые показатели, задачи и мероприятия. Например, ставится цель 1: увеличить пропускную способность для удовлетворения спроса и снижения перегруженности аэропортов. Для ее достижения устанавливаются:

-ежедневные пиковые нагрузки пропускной способности для 35 аэропортов и 7 крупнейших аэропортов,

- цепи по количеству новых ВПП, увеличению объемов перевозок,

- мероприятии в части совершенствования УВД.

Далее формируется портфель целей, которые являются инструментом краткосрочного планирования. Среди них:

-ретроспективные значения целевого показателя,

-формула вычисления целевого показателя,

-особенности применения целевого показателя,

-метод установки цели,

При этом FAA применяет данный показатель, исходя из необходимости обеспечения общественных выгод, привлечения источников данных и агентств по измерению показателей и оценке надежности данных.

По каждому из 5 основных направлений деятельности формируются бизнес-планы на каждый финансовый год, которые также являются инструментом краткосрочного планирования. Составляется сводный план капитальных инвестиций (Capital Investment Plan) в национальную навигационную систему. Этот документ разрабатывается на 5 лет и является аналогом наших ФЦП. При этом структура финансовых мероприятий соответствует стратегическим целям, изложенным в стратегическом плане развития отрасли Destination 2025. Сводный план позиционируется как финансовый инструмент по исполнению плана Destination 2025. Особенностями плана капитальных инвестиций в национальную навигационную систему является убедительное экономическое обоснование и наглядное представление всех планируемых мероприятий.

Для реализации законодательного обеспечения эффективного законотворчества и нормотворчества проводится документированное обсуждение и рассматриваются альтернативные мнения. Руководство по работе комитетов регламентирует прохождение этапов обсуждения альтернативных мнений и подготовки решений. Таким образом мы видим, что в США существует система разработки и принятия решений, составляющих основу планирования основных направлений деятельности отрасли в краткосрочной и более отдаленной перспективе. На основании изложенного предлагается:

-обеспечить разработку системы стратегического планирования и управления в национальных системах гражданской авиации Единого экономического пространства в соответствии с лучшими международными стандартами,

-внедрить формализованные процедуры законотворчества и нормотворчества авиационной деятельности,

- в качестве пилотного проекта реализовать инициативы в одной из стран Единого экономического пространства и распространить данные практики на другие страны ЕЭП.

В пользу данных рекомендаций говорят статистические данные по обеспеченности аэропортовыми комплексами населения некоторых стран мира. В США на 1 млн. человек населения приходится 48,7 аэропортов, в в Финляндии – 26,8, в России – 8,7. На 1 млн. кв. км территории страны приходится в США 1536 аэропортов, во Франции – 738, в России – 71 аэропорт. В 2012 году аэропортовая сеть России насчитывала 315 аэропортов. При этом наиболее значимую роль играет национальная опорная сеть (117 аэропортов), в которую входят узловые и неузловые аэропорты. Узловые аэропорты подразделяются на международные (их число составляет 70) и внутрироссийские, обе группы концентрируют и распределяют основные пассажиро- и грузопотоки на МВЛ и ВВЛ.

- Достаточно ли сети из 315 аэропортов для такой огромной страны, как Россия? Как видим из статистических данных по плотности аэропортовой сети в развитых странах мира, мы не дотягиваем даже до самых «не авиационных» из них. Для обеспечения плотности аэропортовой сети на уровне стран Северной Европы (Норвегия и Финляндия) необходимо не менее 820 аэропортов, а на уровне стран Южной Америки (Бразилия и Мексика) необходимо не менее 600 аэропортов. При этом в транспортной стратегии России к 2030 году запланировано довести число аэропортов лишь до 500. Как видим, эта цифра требует корректировки. Таким образом, для того чтобы аэропортовая сеть России соответствовала средним показателям развитых и развивающихся стран в сети должно быть во всяком случае более 700 аэропортов.

Состояние аэродромной сети России требует ежегодного финансирования на поддержание и развитие только национальной опорной сети, состоящей из 117 аэропортов, средства в размере 70 млрд. руб. При этом средства государственных целевых программ в последние годы обеспечивают финансирование в размере 40 млрд. руб. или около 60% от потребной суммы для развития опорной сети. Федеральной адресной инвестиционной программой на 2012 год было предусмотрено финансирование 44 объектов с объемом государственных капитальных вложений 42,5 млрд. руб. Таким образом, текущих средств четырех государственных программ недостаточно не только для поддержания и развития действующей сети из 315 аэропортов, но и опорной сети из 117 аэропортов. Таким образом, не обеспечивается финансирование и не определены его источники для остающихся 198 из 315 аэропортов существующей аэропортовой сети. С учетом этого недофинасирование составляет 244 аэропорта, или 75% от потребного объема. А если учесть целевой показатель необходимости расширения аэропортовой сети до среднего уровня развитых и развивающихся стран - 710 аэропортов, недофинансирование при текущих темпах выделения средств составляет 640 млрд. руб., или 90%.

Как решить проблему дефицита средств на развитие аэродромной инфраструктуры? К возможным источникам финансирования относятся аэропортовые сборы, целевые налоговый отчисления, федеральный бюджет, муниципальный бюджет, региональный бюджет, механизмы ГЧП, инфраструктурные сборы, средства институциональных инвесторов. В России давно назрела потребность во введении инфраструктурных сборов с пользователей и участников авиационной деятельности или целевых налоговых отчислений, которые должны формировать недостающие средства фонда для развития аэропортовой сети России в полном объеме. Для примера, в США практикуются инфраструктурные сборы и целевые налоговые отчисления. Источниками формирования Трастового фонда аэропортов и авиалиний являются налоги с продаж топлива, налоги с отправок и прибытия пассажиров, налоги с грузов, налоги с пассажиров. В 2008 году из 15 млрд. долл., инвестированных в авиационные программы США, 15% пришло из государственного бюджета, а 85% - из Трастового фонда за счет инфраструктурных сборов и целевых налоговых отчислений. .

На основании проведенного анализа предлагается в решение Форума внести следующие предложения:

- ввести целевые показатели дорабатываемой Транспортной Российской Федерации в части необходимого и достаточного количества аэропортов до уровня не менее сопоставимого с экономически развитыми и развивающимися странами,

- применять в Российской Федерации для достижения целевых показателей количества аэропортов в аэропортовой сети альтернативные источники финансирования с использованием целевых налоговых отчислений или инфраструктурных сборов с пользователей услуг воздушного транспорта, по аналогии с развитыми странами.